Hvem bestemmer?

Hvem bestemmer?

15. november 2011 17:00 - 19:00 - Gamle Festsal, UiO, Oslo Sentrum

Offentlig sektor: Om demokrati, styring og ansvar.

Innlegg ved: Stortingsrepresentantene Snorre Valen (SV) og Torbjørn Røe Isaksen(H), førsteamanuensis Bent Sofus Tranøy, Høgskolen i Hedmark og professor Eivind Smith, Institutt for offentlig rett, UiO

Åpent for alle interesserte.

Møteleder: Aslak Bonde, politisk kommentator.

Plenumsmøte i samarbeid med Norges Juristforbund og Institutt for offentlig rett, UiO

Har vi demokrati i Norge?

Grunnloven forkynner at den lovgivende makt tilhører folket, sa Eivind Smith. Stortinget er  folkesuverenitetens fremste representant i tiden mellom det som Grunnloven kaller valgtingene. Innenfor denne ordningen er det Kongen som styrer forvaltningapparatet, den offentlige sektor.

Når Grunnloven snakker om Kongen, betyr det at det er Kongen i statsråd som treffer vedtak.

I år har vi  ett hundre års jubileum for parlamentarismen. Det betyr at det er Kongen i statsråd som har den utøvende makt  og den overordnede styringen av statsapparatet og så har Regjeringen ansvaret overfor Stortinget. Norge har ministerstyre, der ministeren har den direkte styring over sin del av statsapparatet - innenfor lovens grenser  - og står til ansvar overfor Stortinget. En minister kan ikke uten videre frita seg fra dette ansvaret..  Makten går altså fra den enkelte velger til Stortinget  og derfra  til den utøvende makt – i den norske varianten.  Dermed må vel demokratiet være oppfylt? Det all grunn til å minne om at demokrati er et honnørord – og honnørord skal man passe seg for, sa Smith.

En tematikk i kveld er at det er åpenbart en spenning mellom form og realitet. Vi får stadig flere direktorater, tilsyn, ombud og råd.  Særlig i de siste ti årene har det ført til at det har blitt flere instanser som ikke bare har formell, men også reel uavhengighet. Men selv om det er formell uavhengighet må noen ta ansvaret for å følge med og for å korrigere.

En ganske utbredt form er forvaltningsorganer som har uavhengighet i avgjørelse av enkeltsaker, innenfor grenser som er fastsatt gjennom lov og forskrift. Noen  er domstollignende organer: Trygderetten, fylkesmennene, sosialnemder, ligningsnemder, Utlendingsnemda, Datatilsynet. Det finnes overraskende mange  ombud som ikke gjør annet enn å uttale seg – og de kan gjøre stor skade eller stor gavn likevel. Det er ofte eksplisitte formål bak disse ordningene.

Rule of Law & not of Men

Er det udemokratisk når statsråden eller en stortingsrepresentant kan gripe inn til støtte for eller mot mullaer som går rundt i byen her. Er det nødvendigvis mer demokratisk at politisk styring skal kunne skje når det for eksempel gjelder Mohammeds skjebne, at denne personen ikke skal utvises  mens mange andre blir avvist. Er det mer demokratisk å tillate denne typen enkeltsaker  - i lys av medieoppslag  - eller å begrense seg til styring i generell form  gjennom  generelle vedtak og regler og eventuell endring av disse.

Hva med rettsliggjøringen som har vært standard uttrykk i norsk debatt etter Makt-  og demokrati utredningen til Øyvind Østerud og hans gruppe. Også dette er et honnørord, men et man ikke liker – altså et skjellsord.

La meg få minne om at rettsregler i bunn og grunn er politiske vedtak, sa Smith. I politikken lager man stortingsmeldinger, merknader og komitéinnstillinger, men man må først vedta noe for at det skal bli bindende, gjennom budsjettvedtak eller andre bindende former.  Politiske vedtak eller rettslige regler er altså politiske vedtak. For det andre er det viktig å huske på at den typen generelle vedtak som vi kaller lov, de kan korrigeres, de kan endres for fremtiden. Det er ikke slik at  at det som er bestemt nasjonalt behøver å stå der til evig tid. Når det blir korrigert, vil jurister og andre respektere ut fra de nye vedtakene.

Ofte savner man en klar og eksplisitt begrunnelse for hvorfor man har laget  dette nettet av formell uavhengighet. Ofte er det uklart hvor langt uavhengigheten strekker seg. Ofte er det et veldig uklart rettslig grunnlag og det er overraskende hvor rotete dette egentlig er, sa Smith . Det er all mulig grunn til å være skeptisk til uavhengige forvaltningsorganer  hvis de er utstyrt med myndighet til å treffe store, generelle  -  og i sin natur politiske valg, for eksempel  fastsette generelle regler hvor det er veldig dypt rom for skjønn

Dessuten må vi minne om at hvis man fritar statsråden for ansvaret på et område,  burde vi  kanskje også diskutere  hvem som da har ansvaret. I andre land har man kommet betydelig lengre i å løfte frem disse problemene. Det finnes måter å tenke rundt det på. Jeg minner om at det er et stort, udekket lerret. Vi har latt det vokse frem over tid . Vi har ikke tenkt generelt på disse tingene. Dette handler om vårt demokrati og det er mye å diskutere.

Modeller og monopolmakt

Den dominerende retningen i samfunnsøkonomien de siste 30 åra, den nyklassiske, bygger på heroiske forestillinger om rasjonalitet og tilpasning på marginen, materielt orientert egoisme og en idé om at våre preferanser formes i ensomhet, sa Bent Sofus Tranøy. Analyseteknikken består i å sammenlikne såkalte likevekter eller stabile tilstander hvor tilbud og etterspørsel møtes, slik at riktig pris dannes - mens man er mindre opptatt av makt og maktmisbruk og hva som skjer når man beveger seg fra en tilstand til en annen.

Det er et paradoks at økonomene, som i sin samfunns- og individforståelse så godt som alltid framhever verdien av konkurranse, har etablert et regulært monopol på viktige rådgiveroppgaver i Norges Bank, Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå.

Hvorfor tenker konvensjonelle økonomer, likt, skjevt og høyrevridd? Jeg tror at flere års  arbeid med å studere og lage matematiske modeller for  noe som ikke finnes, nemlig perfekte markeder med rasjonelle aktører, det gjør at man etter hvert tror at perfekte markeder finnes og er et mål i seg selv.

Avvik fra «den rette tro» blir raskt irettesatt.  Da Princeton-professoren Alan Blinder nylig publiserte en artikkel i Foreign Affairs der han uttrykte bekymring over omfanget, og de sosiale konsekvensene av outsourcing, var reaksjonene sterke.  «Jeg har lært at en hver som sier noe som er vagt fiendtlig til frihandel blir behandlet som en som har sviktet sin tro,» sa Blinder til New York Times.

Denne episoden styrket Blinders overbevisning om at økonomifaget er preget av for mye ideologi og at «økonomi ofte er teoriens triumf over fakta»

Vi sliter fremdeles med effekten av Chicago-skolens internasjonale gjennombrudd og tiltakende faglige dominans gjennom 1970-, 80- og 90-tallet. Den bygger på  forestillingen om superasjonelt forutseende individer, en sterk stats- og byråkratskepsis, en tilsvarende klokkertro på frie markeder, faglig begrunnet likegyldighet overfor arbeidsledige, en naiv tro på finansmarkeders stabilitet og generelle fortreffelighet og et sterkt forsvar for økonomiske forskjeller.

Forbrukermakt og valgfrihet
Forestillingene om at forbrukernes har valgfrihet og markedsmakt bygger ikke på realiteter, sa Tranøy. Man velger ut fra vaner og holder seg ofte til det rygge og vante. Man opptrer ikke som rasjonelle  regnemaskiner. Blant annet viser det seg at de fleste hverken bytter strømleverandør eller teleoperatør, selv om man kunne spare tusener av kroner.

Hvis du går i butikken for å kjøpe appelsiner og andre varer og prisen på appelsiner er satt ned, da skulle du etter  klassisk økonomisk teori beregne hvilke konsekvenser dette har for ditt budsjett og la det påvirke hvilke andre varer du skulle kjøpe.

Nå er det ikke slik at vi har fritt valg, sa Tranøy. Når din lokale butikk bestemmer seg for å skifte til et annet merke ketchup, hva gjør du da? Går du til en annen butikk, eller kjøper du den ketchup-en butikken tilbyr?

Finanstilsynet er lite opptatt av forbrukervern – de har stabilitet som overordnet mål. - Jurister som har lært litt om økonomi er de verste.

Konkurransetilsynet er opptatt av leverandørmakt og ser ut til å henge igjen i gamle forstillinger om mektige leverandører i forhold til detaljleddet . Sterke matkjeder er derfor en god ting, nesten uavhengig av innkjøpsmakt .

Økonomi er et samfunnsfag på linje med statsvitenskap, men det blir sett på som en vitenskap. Vi kunne aldri, tror jeg med den statusen som økonomi har i dag, si noe mot et direktorat som sier at en beslutning er i samsvar med økonomisk teori, derfor skal vi gjøre det Vi trenger mer ydmykhet, man må kunne si at vi er for reformen, men vi ser problemene  med den.

Jeg ønsker meg en mer åpen faglig debatt innenfor økonomifaget, sa Tranøy.

Glade amatører

Stortinget representerer den ikke-profesjonelle delen av det norske folk, sa Torbjørn Røe Isaksen. Det er egentlig et vesentlig poeng. Jeg sitter i Arbeids- og sosialkomiteen på Stortinget, men jeg har aldri jobbet  i NAV.  Jeg her heller aldri benyttet NAV. Jeg har aldri fått alderspensjon, aldri fått uføretrygd eller sosialhjelp.

Slik er det med de fleste på Stortinget. Mange ser på det som et problem. Jeg mener det er en styrke  for det norske demokratiet. - Det betyr ikke at man ikke skal ha fagkunnskap eller sette seg inn i sakene, men det betyr at man ikke skal reagere som teknokrat, men som folkevalgt. Det er et vesentlig skille.

Et vell av direktorater og tilsyn.

Jeg er i utgangspunktet enig i at man skal både direktorater, tilsyn og ombud, men det er all grunn til å sette spørsmålstegn ved den utviklingen vi har hatt de siste 20 – 30 årene , sa Røe Isaksen.  Jeg har mistanke om at det bidrar til å pulverisere det politiske ansvaret. Eivind Smith reiste spørsmålet: Når statsråden ikke har ansvaret, hvem er det da som har det? Det er et veldig godt spørsmål som det ikke alltid er lett å svare på.

Jeg mener at det i utgangspunktet ikke er noe galt i å ha en tilsynsrolle, eller en ombudsfunksjon,  men jeg synes det er viktig å være klar over hvilke problemer og dilemmaer som kan oppstå. Jeg tror vi skal skille mellom de ombudene som har som oppgave å forvalte lovverket på en riktig måte og de andre. Når Stortingets oppretter et organ for å overvåke at konkurranseregelverket blir etterlevet, er det er vanskelig å se for seg en annen ordning som ville vært bedre.

Utfordringen oppstår i det øyeblikket disse organene begynner politisk aktivitet. Noen ganger kan man sette pris å det. Jeg setter for eksempel pris på at Datatilsynet tar standpunkt i viktige saker. Dilemmaet for politikerne ser selvfølgelig at man ikke kan skifte ut ledere for ombud alt etter som de har meninger man liker eller ikke liker. Noen ganger kan det være slik at rammene for hva et ombud eller et direktorat skal gjøre er uklare. Jeg vil påstå at det er slik for Direktoratet for Naturforvaltning som både er et forvaltningsorgan og som i stor grad har mulighet til å bruke skjønn.

På den ene siden er det slik at når politikerne har fått oppnevnt et ombud så må vigodta at vedkommende er temmelig frittalende. På den andre siden må det være mulig for politikerne å si  at nå  går vedkommende for langt – med tanke på hva som er normalt og på hva vedkommende er satt til å gjøre. Derfor må det være slik at man kan sette på en form for munnkurv, en form for binding av de uavhengige ombudene man har.

Panelet, fra v: Snorre Valen, Torbjørn Røe Isaksen, Bent Sofus Tranøy, Eivind Smith

Hvor er makten blitt av?

Det er forstemmende å se for seg utviklingen i de siste 30 – 40 årene,  hvor enkeltmennesket stadig har avgitt makt til stat og kommune og til overnasjonale organer.  På mange områder er en gamle sentraldirigerte staten gått av ved døden. Man regulere ikke hvor mange TV-kanaler vi skal ha. Staten bestemmer detaljstyrer ikke kulturlivet , men staten bestemmer mye av utviklingen gjennom de omfattende støtteordningene.

På den annen side er det slik at de offentlig ordningene og finansene er blitt en mye større  del av norsk hverdag. For 20 år siden ville man fått ståene applaus på Aps landsmøte hvis man hadde foreslått at så mye skulle underlegges offentlige budsjetter.

Kommunene og staten

Det er ingen gruppe av politikere i Norge som er så frustrerte som kommunepolitikerne, sa Røe Isaksen. Kommunene er egentlig en merkelig konstruksjon. De har for eksempel ingen plass i Grunnloven, men er der fordi staten vil at de skal være det. Kommunene er i veldig stor grad de som utfører det Stortinget vedtar. Når Stortinget vedtar at det skal være en stor reform, så er det kommunene som skal gjennomføre. Da har staten en rekke tiltak som man enten bruker eller ikke bruker. Staten kan si at dette er en reform hvor vi gir kommunene øremerkede midler som skal brukes til å gjennomføre akkurat denne reformen og ikke til noe annet. Da kan det hende at enkelte kommuner allerede har brukt penger til å gjennomføre innholdet i reformen, for eksempel innen eldreomsorg. De blir da tvunget til å bruke enda mer på eldre, selv om de egentlig har uløste behov innenfor for eksempel skolesektoren.

Men staten kan også pålegge kommunene å gjennomføre en reform uten det følger med midler til  å dekke kommunenes kostnader.

Dette er grunnleggende problem i norsk politikk, blant annet fordi velgerne ikke vet hvilket nivå man skal forholde seg til og hvem man skal stille til ansvar når en kommune ikke makter å gjennomføre de oppgavene den er pålagt av staten. Dette er et utforing når det gjelder spørsmålet om hvem som har makt i offentlig sektor.

Rettsligjøring

Det ligger  mye makt i internasjonale avtaler, sa Røe Isaksen. Norge er nå i ferd med å undertegne en FN-konvensjon om funksjonshemmedes rettigheter. De funksjonshemmedes organisasjoner er selvfølgelig positive, men regjeringen nøler. Det er ikke fordi norske politikere er uenige i at det bør tilrettelegges for funksjonshemmede, men  fordi ratifisering vil gi juridisk rett til å stille krav og dermed reduserer politikernes frihet til å prioritere mellom ulike oppgaver og formål. Ratifisering av denne typen konvensjoner betyr at man tar områder ut av politikken og inn i rettsapparatet, og dermed prioritere én gruppe i forhold til mange andre interessegrupper som også  ønsker å få rettsliggjort sine interesser.

En gruppe har ikke vunnet varige rettigheter gjennom politiske vedtak, men gjør det først gjennom rettslig bindende traktater og avtaler, sa Snorre Valen.

Politisk, formell og hegemonisk makt.

Da Stortinget vedtok forslaget om avgift på biodrivstoff ver et en avgift som ingen i Stortinget var for, sa Valen. I denne saken ble den formelle makten og definisjonsmakten to forskjellige ting. Regjeringen valgt å bruke den formelle makten hele veien. Regjeringen tapte debatten, men trumfet saken gjennom fordi den har flertall i Stortinget. Siden vi har en konstruksjon på regjeringssiden med et underutvalg (Jens Stoltenberg, Liv Signe Navarsete, Kristin Halvorsen) som bestemmer, er det slik at Stortinget kan vedta ting som nesten ingen på Stortinget egentlig mener.

Hverken utvalg eller underutvalg er nedfelt i konstitusjonen, men de har stor innflytelse. Regjeringens underutvalget består av Jens Stoltenberg, Liv Signe  Navarsete og og Kristin. Halvorsen.  Der fattes beslutninger som kanskje skulle vært fattet andre steder.

Man skulle tro at stortingsutvalgene var saksforberedende fora, men i realiteten kommer utvalgsmedlemmene til komitémøtene med ferdigskrevne innlegg.

Gruppemøter hos partiene er et av de viktigste organene i det norske demokratiet, men har ingen plass i Grunnloven, sa Røe Isaksen.

Amalgam og elektromagnetisk stråling

Hvordan skal man komme forbi den kompakte faglige enigheten, spurte Sissel Halmøy. Vi vet at mange mennesker er overfølsomme overfor elektromagnetisk stråling, men statens fagorgan, Statens Strålevernet sier nei.

Vi stortingspolitikere er mer tilgjengelige enn folk tror. Du kan gjerne kontakte meg, sa Valen

Det er mange grupper som føler at de ikke når frem sa, sa Røe Isaksen. Noen bekymringer har vist seg å være berettiget, slik som helseskader fra kvikksølvdamp fra amalgam hos tannlegeassistenter. Noen mener at vaksine mot svineinfluensa  gir helserisiko og det er de som mener at klimaforskning er tull, osv.

Poenget er at som politiker er det veldig vanskelig å overprøve tunge fagmiljøer. Det eneste fornuftige svaret er at det er vanskelig å bryte paradigmer.

Noen ganger kan du se at enkeltmennesker og grupper som har slåss mot  autoritetene har fått rett. Da vil alle vi andre skamme oss fordi vi sto på feil side.

Jeg tror det er så enkelt at Stortinget i alle slike saker må basere seg på etablerte fagmiljøer. Det gjelder alt fra ernæring til strålevern. Kanskje vil staten om 10  år  anbefaler oss å spise mindre poteter. Det er klart at det er en veldig tøff kamp for de som for 20 år siden sa at man burde spise mindre poteter.

Faglig ensretting kan være et problem, sa Smith. En ansatt i Statens Strålevern uttalte seg på mot etatens syn. Hun fikk ros fra departementet og mistet deretter jobben fordi hun hadde uttalt seg i strid med etatens offisielle standpunkt.

Det forutsetter at den faglige makten er uavhengig og det er jo for å være helt ærlig i enkelttilfeller langt fra virkeligheten, sa Valen. Tranøy og Valen pekte på at fagmiljøene i offentlig sektor er preget av at medarbeidere går fra en etat til en annen, slik som mellom Finansdepartementet, Statistisk Sentralbyrå,  Finanstilsynet og Norges Bank. Tilsvarende bygges det sterk faglig lojalitet mellom petroleumsjurister som veksler mellom direktorat, tilsyn og departement og Statoil.

Panelet sa seg enige i at det er betenkelig at statssekretærer blir rekruttert fra representantene i Stortinget, men at det er langt mer betenkelig når statssekretærer gå over til Statoil eller andre bedrifter som er sterkt avhengige av politiske vedtak.

Stortinget som tenkende organ

Jeg mener at Stortinget i større grad må ta rollen som tenkende organ, som kan ta opp og drøfte politiske problemstillinger, sa Valen. Stortinget må ta ansvar for å drøfte tendenser og tanker, ikke bare være et. lovgivende organ.  Vi mangler  ideologisk og overordnet debatt. Vi trenger politikere som tør å utfordre partipisken.

Torbjørn Jagland var veldig opptatt av  at Stortinget skulle være et debatterende og tenkende organ og at de viktige diskusjonene i samfunnet burde foregå i Stortinget, og ikke utenfor, sa Røe Isaksen. Jeg er til en viss grad enig. Jeg er enig i den forstand at Stortinget av og til  kunne heve blikket og diskutere samfunnsspørsmål, uten at det nødvendigvis skal munne ut i et vedtak.

På den annen side er det viktig at det er en levende debatt utenfor Stortinget  Jeg tror ikke at det tenkende Storting er det viktigste. Jeg tror at det handlende Storting er enda viktigere.  Jeg mener at Stortinget burde styrkes, at vi burde hatt større ressurser til utredere, større mulighet til å lage politikk, uavhengig av regjeringsapparat, uavhengig av konsulentbyråer, for å bli et større og klarere maktsentrum. Det forutsetter altså at man har et apparat rundt den enkelte representant og rundt det enkelte parti. Hvis jeg skulle oppsummere min drømmesituasjon, så ville det være at man  hadde litt mer uavhengige representanter.

Jeg har lenge bekymret meg over at Stortinget  ikke lenger er et konvent  for diskusjon, sa Smith. Den gang da jeg satte meg inn i dette, foregikk debattene i komiteene. Nå skjønner jeg at den foregår ikke der heller, at komitémedlemmene møter med ferdigskreven notater  og at det ikke er noe diskusjon. Det er jo ikke noe problem hvis debatten foregår andre steder, men jeg  tror at nettopp den dramatiske oppbyggingen av partigruppesekretariatene er en viktig del av årsaken. Man har ikke bygget opp Stortinget som en fellesarena, man har bygget opp partigruppene og dermed har man drept selv komiteene som debattarena. Det er lenge siden Stortingets hovedsal døde som arena for debatt.

Det ligger en veldig interessant problemstilling her.

Møtet ble innledet med saksofonsolo av Kaspar Skullerud Værnes.

Referent: Nils Chr. Tømmeraas. Bilder: Nils Chr. Tømmeraas